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Last updated: 2002.09.01
政府は京都議定書を次期通常国会で批准する構えである．日本はまだ何も国際社会に「約 束」したわけではなく，批准によってはじめて「約束」することになる．ところで，批准 は単なる国際合意の追認ではなく，日本としての京都議定書の解釈を固める重要な機会で ある．国会では批准に合わせて，京都メカニズムの活用が目標達成の前提であることや， 数値目標未達成でも罰は受けないことを盛り込んだ，京都議定書の「解釈宣言」を行うべ きである．これによって，今後も続く国際交渉を有利に進め，かつ，国内対策を合理的に 行なうことができる．
エネルギー政治の知識がある人ならば，「2010 年までに 1990 年比でマイナス 6% に温室 効果ガス排出を抑える」という京都議定書の数値目標が殆ど無理難題であることはすぐに 分かることだった．しかし，このような無理難題を抱えこんだ国は日本だけではない．米 国のマイナス 7% という数値目標も無理難題である．
日本の無茶な数字は国際政治の動学に発している．数値目標は技術的に真剣な検討をす ることなく政治的「弾み」― 役所言葉ではモメンタムとカタカナで格好つけて書いたり するが，別にそんなに高尚なものではない．本当にただのイキオイのことである ― だけ で決まった．
「弾みで決める」とはずいぶんいい加減なことをしてくれると思うかもしれないが，国 際政治を進めるには一種の盛り上がりが必要なため，これも止むを得えない側面もある． 世論の盛り上がった瞬間にものごとを決めていかないと，実際のところなかなか政策は動 かせない．しかし，盛り上がるだけで冷静さを欠くと禍根を残す．京都議定書はこのパタ ーンにはまってしまった．
この場合の「盛り上がり」の具合は以下のようなものだった．
地球環境リオ・サミットが 1992 年に開催されたとき，先進国は「2000 年までに 1990 年レベルまで排出量を戻す」ことを「気候変動枠組条約」においてだいたい約 束した．「だいたい約束した」というのは何のことかというと，よくよく読むと約束はして いないが，ぼーっと読むと約束しているように見えるという曖昧な文書になっているので 「だいたい」なのである．
さて，この気候変動枠組条約は「枠組み」に過ぎず，具体的な排出削減量について書 いていなかったから，それを京都議定書で約束しようということになった．このとき，世 界の政治家と行政官はどのような議論をしたのだろうか．「枠組み条約は“1990 年レベ ルに戻す”ということだから，つまりは 0% 削減だ」「すると，今度の目標年は 10 年後ぐ らいの 2010 年ごろにするとして，この 0% よりは削減しないと格好がつかない」「どの ぐらいなら削減と言えるかしら」「5% ぐらいかなあ」という具合に，「先進国全体で 5%」 という線がなんとなくできた．あとはロシアがごねて「我々は 0%」といったりして，日 欧米は 5% にちょっと上積みせざるを得なくなり，ゴタゴタと交渉した末に 6, 7, 8% の削減となった．交渉経過をこまごま書くともっとずっと長くなるのだが，実のところは この程度の議論である．
そもそもの枠組条約の「0% 削減」も殆ど守られそうにないのに，さらに数字を積み 上げたのだから，ますます守れる自信などあるはずがない．そこで，京都メカニズムやら， 吸収源の算入やら，6 ガスバスケット方式やら，いろいろな「柔軟性」― 悪くいえば「抜 け穴」― が用意されることになった．
もっとましな合意をする方法もあったかもしれないが，法はつねに妥協の産物，いつで も欠陥だらけである．京都議定書を潰すと，いかにもその恢復に時間が掛かり，地球環境 がますます危うくなりそうだ．それよりは，せっかくの「盛り上がり」を何とか最大限活 かしたいものである．
さて日本にとっては，数値目標は「外圧」と「弾み」で決まってしまった． ところで，欧州はどうなのだろうか． 実にうまくやっている．
欧州のマイナス 8% という数値目標はそれほど難しくない．欧州では 1990 年代に 2 つの 事実 ― 別に温暖化対策を行なったからではない ― があったために， CO2 排出がたまた ま減少した．2 つの事実とは東欧経済崩壊と天然ガスの開発普及である．このため，欧州 の数値目標は，日米と比較するとだいぶ容易である．
これだけではない．さらに彼らがうまいのは，いかにも環境に優しいように作りこんだ ことである．欧州の目標は 8% で，日本の 6% より進んでいる印象を与えている．しかし， これも巧妙な仕掛けなのだ．ベルリンの壁崩壊は 1989 年であり，東欧の経済崩壊もこ のころはじまった．欧州諸国はちょうど 1990 年に排出のピークを迎えたから，そこか ら「削減」することは容易なわけだ．この 1990 年という年次を別の年次にずらせば数 値目標設定ははるかに困難になる．しかし，ドイツなどは，ここだけは頑として譲らなか った．
つまり彼らはたまたま排出が減少していることを背景に，他国も同じ土俵に乗らせて， うまく交渉を進めたのだ．
本来は 1990 年比の削減率などよりも，絶対的な省エネ水準や排出水準で勝負すべき問題 だろう．これなら，日本は優等生で，とやかく説教される筋合いはない．しかし悲しいか な現状では何やら肩身が狭い．全て「交渉下手」の結果である．
ただし，筆者は政府を批判したいのではない．そのような安易に流れてはいけない．こ れは日本国民全体として改善すべきことだ．済んだことはともかく，これからでも打つ手 はないのか．以下考えてみよう．
まず現状を確認しよう．議定書のステータスはどうなっているのか．
「日本は京都議定書で温室効果ガス排出削減の数値目標を約束した」と言われているが， ホントにそうなのだろうか．
まずこの「約束」というコトバがくせ者だ．英語でいうとコミットメントということな のだが，これは「提出」という意味もある．この場合，どちらかというとこの方が正解に 近い．まだ「約束」などしていないというのが本当のところだ．
この理解には国際法上の手続きの知識が要る．国際法（議定書もその１つ）においては， はじめは行政府が交渉をする．担当大臣が政府代表団を率いて国際会議に派遣され，首相 の最終同意を得て，そこで「合意」がなされる．このときに各国が「ウチではこのぐらい 出来そうです」というコミットメントをし，その束が合意事項になる．
ところで，交渉にあたっては，相手が居ることだから，さまざまな譲歩が行われる．そ こで，その譲歩は妥当なものだったのか，その合意を国として認めるかどうか，という判 断が必要になる．このためには国会を通すことが必要で，これが批准という手続きである． 批准にあたっては，「それを批准しても差し支えありません，ちゃんと遵守できます」，と いう説明がつかなくてはならない．そこで対応する国内法を整備することになり，批准と 同時にこれも国会を通すことになる（ただし，京都議定書についてはこれがなおざりにな る惧れがあることは，先月号で述べたとおりである）．
批准する国の数が一定割合に達すると，そこで議定書が「発効」して，批准した国々に 対して法的な権利義務が発生することになる（京都議定書に関して補足すれば，日・欧・ ロシアが批准すれば米国抜きでも発効する）．この状態のことを国際法を「締結」した状態 という．ここまで来ると立派な国際間の契約になるので，「約束」という日本語のニュアン スに近くなる．
このように，交渉団が外でコミットメントしたことは，最終的に国会が判断して初めて 国として「約束」したことになる．もちろんコミットした以上は，それなりに前向きに取 り組まなくてはいけないという慣わしにはなっているのだが，国会を通すまでは国として 何も約束したことにはならないのだ．
米国は京都議定書を「離脱した」と日本では報道され，道義的に非難する論調が目立っ た．しかし，国際法的には，批准をしないという意思を表明することは，何ら問題にはな らない．むしろ，米国議会が議定書を批准しないと一貫しつづけ，それがついに現実とな ったことは，交渉団（＝行政府）に対する国会（＝立法府）の民主的コントロールがきち んと作用しているという点において，三権分立の原則に照らして天晴れなことなのである． 良かれ悪しかれ，彼等ご自慢の民主主義は機能している．
米国の政治構造は三権分立が徹底している．効率を重視するよりは，権力が一箇所に集 中せずに，多元性が保たれることを重視している．これはこれで，重要なことなのだ． 欧州でも，議会は交渉団を交渉段階から締め付けているし，事後的にも気に入らなけれ ば批准しないということがよくある．欧州統合プロセスにおいてもこれは実際によく起き た．
このようなことは交渉団にとって非常に大きな制約になるようにも見える．しかし実際 には足かせになるどころか，交渉団にとってはこれが最も頼りになる重要な武器なのであ る．米国が京都会議においてさまざまな柔軟性措置を盛りこむことができたのは，「そうし ないと議会を通らない」の一点張りによるものであった．また「途上国が参加しない議定 書は締結しない」という米国上院のバード・ヘイゲル決議は，米国の国益を国際交渉プロ セスへ強烈にインプットすることとなった（そして実際，この国益が反映されなかったこ とは，ブッシュJr が議定書から離脱する理由の１つとなった）．ロシアが COP 7 において吸 収源の算入量上限を 1300 万トンから 3300 万トンへと大幅に増加できたことも， 「議会がそれを批准の条件にしたから」，という主張で押し切ったものだった．
これに対して日本の議会がしたことと言えば，衆参両院で殆ど議論なしに批准をする意 向を示す決議をしただけであった．本来ならばここぞとばかりに国益を盛りこまねばなら ないところで，何も批准のための条件を示さずに，「合意さえすれば闇雲に批准するよ」と いって交渉団を送り出してしまった．ずいぶんオメデタイ国である．このような格好で放 りだされた交渉団が有利に交渉を進めるのは至難の業で，気の毒な限りである．
ところで，欧米式の「国際標準」交渉術，何かに似ていないだろうか．そう，ヤクザの 親分（＝組の交渉代表）の交渉術である．「あっしはここで大人しく引き下がってもいいん ですが．．．ウチの若いモンは仁義に厚い上に，気が短くてねえ．．．もし引き下がると，彼 らが何するか心配で．．．あっしもどのくらい抑えられるやら心配で．．．」というあれである． これを行儀よく言うと「我が国交渉団としては，ここで譲歩すると，国会の意思に反する ことなりますから，批准の見込みがなくなります．譲歩するわけにはいきません」となる．
この論法が説得力を持つには条件がある．第１に，「ウチの若いモン」が本当に力がある こと．第２に，譲歩しさえすれば親分は若いモンの暴走を抑えられるということ．第３に， この２つのことが交渉相手に対して明白になっていることだ．これを行儀よく言うと，「議 会が自国交渉団およびその交渉相手に対して，批准の条件を明白に指示すること」となる． 日本では「産業界の要望」だとか「省庁間の調整の結果」という言い方で交渉相手を説 得しようとしたわけだが，これでは国際交渉における有力な説得力にはなりにくい．やは り議会で批准の条件を決めてしまうことが，正統性と明白性の点ではるかに勝る．いくら 「産業界がこう言っている」といっても，「議会はどう転んでも批准するといっているんだ ろう，ガタガタ言わずに同意しろ」と言われると，交渉のやりようがない．
欧州はうまく交渉したといったが，彼らとて初めから達人だったわけではない．経験の 量が全然違うのである．欧州統合プロセスの中で域内の交渉を多く行なった．その中には， 環境条約も多く含まれている．酸性雨に関する条約だけでも， SOX 議定書，NOX 議定書な ど，議定書を 8 つも採択している．
この過程においては，さまざまな問題が一通り噴出した．外交の勢いで野心的目標に合 意してしまったが，実施に移すことができなくなったこともあった．これに懲りると，京 都議定書タイプの「法的拘束力のある数値目標」については，軽々しく数字を言わなくな った．また交渉で合意が成立しても，内容を不服として批准しない国も出た （SOX 議定書 の英国など）．それでも政治的に野心的な数値目標を掲げたいときは，法的拘束力のない数 値目標という形が採られた（NOX 議定書で 30% 削減の自発的目標を謳った「30% クラブ」が 知られる）．また，欧州連合政府が繰り出すブリュッセル発の国際的規制に対して，外交力 の弱い国々は効果的な抵抗ができず，それらの国々では「民主主義の欠落」と言われて問 題になった．
このような豊富な経験によって，彼らは国際交渉のやり方を身に付けた．国際会議に交 渉団を送り出す前には，議会で合意内容に厳しく制約をかけるようになった．
このような「議会によるコントロール」は，交渉団の活動を制約するので，一見すると 非生産的なように思えるかもしれない．しかし実際はそうでもないのだ．議会と交渉団が 密接に意見交換をした上で国際交渉をすることにより，国の事情が交渉結果によく反映さ れるし，ひとたび合意が成立すればその国内での実施は確実性を増す．欧州統合過程にお いては，デンマークがこのような国として知られている．プリンストン大学のマーティン の詳細な研究では，デンマークは国内調整を事前によく行なうので，交渉中は強硬な問題 児だが，ひとたび締結した条約についてはよく履行しており，信頼できる話し相手となっ ている，と結論している．
以上の交渉様式について学ぶと，なすべきことは何かが見えてくる．議会を最大限活用 して民主的コントロールを効かせ，日本の国情を国際交渉に反映するのだ．
「批准」という手続きはまさにこのチャンスである．これは議会が正式に関与するとい う非常に重要なステップである．交渉団の決定の単なる追認としてはならない．
最近では「とにかく批准」という性急な意見が幅をきかせているが，批准に必要な議論 が間に合わないのならば，１年ぐらいは時間をかけてから批准するほうが，よほどまとも な民主的感覚である．国際政治としても，これはまったく不当なことではない．
さてそうは言っても，悲しいかな衆参両院とも闇雲な批准決議をすでにしてしまってい るので，もはや次期通常国会での批准は避け難い政治的流れになったかもしれない．では 批准を所与とするならどうするか．
批准にあたっての前提条件については，先月号でも述べた．復習すると，(1) 批准するに あたって発生する国の義務を，どのように国内で分担するのか，具体的に明らかにするこ と，(2) どの程度まで温暖化対策を行い，どのような場合に遵守を諦めるのかを明らかにす ること，である．
このような考えのもとで，批准にあたって国会決議を行い，日本国としての「解釈宣言」 をしておくことができる．解釈宣言とは「京都議定書を日本はこのように解釈して批准し ます」ということを内外に示すものである．その文面としては以下がよかろう．
日本国の京都議定書批准にあたっての解釈宣言：
1. 日本は世界最高水準の省エネ・排出削減政策をとる．
2. 但し，素材産業の海外への強制移転など，長期的・世界的な観点からみて温暖化防止 効果の無いような対策はとらない．
3. 日本の数値目標はきわめて野心的であると認識する．
4. 京都メカニズムが円滑に利用できることは，日本が数値目標を遵守するための前提で ある．
5. 国内の温室効果ガス削減政策についても，その効果は未知のものも多い．数値目標が 遵守できるかどうかについては，不確実性が残らざるを得ない．
6. 最大限の努力を行なった結果であれば，数値目標不遵守になったとしても，日本は国 際法的な懲罰を受けるつもりはない．法的拘束力のある罰則は締結しない．
7. 京都議定書は，国際的負担配分において，過去の省エネ努力が適切に反映されていな い．日本は，今後新たな義務を負う場合には，この改善を求める．
国際交渉は COP 7 で全て終わったわけではない．京都メカニズムと遵守システムなど，京 都議定書の詳細は運用をしながら決まっていく．ただの批准でなく，このような解釈宣言 をきちんとつけておくことによって，日本の交渉団に強力な武器を与えることができる． また京都議定書の解釈をこのように確定することで，国内対策の性格を合理的なものに規 定することができる．これについては来月号で論じよう．
Lisa L. Martin (2000) "Democratic Commitment" Princeton University Press.
［日工フォーラム社 「月刊エネルギー」 2002年 2 月号（ドラフト）より］
